در ماده ۵ قانون مدیریت خدمت کشوری تعریف ذیل را از دستگاه اجرایی پذیرفته شده است: «کلیه وزارتخانه ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیر دولتی، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یاتصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک ها و بیمه های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می شوند.»
ثانیا ضمانت اجراهای اداری مبتنی بر تحولات و کارکردهای نوین و مدرن دنیای امروزی
می باشند، به گونه ای که متناسب با تحولات، دگرگونی های نظام اداری دنیا متحول می شوند و از اصل مهم انطباق در حقوق اداری بهره می برند «طبق این اصل از آن جا که این خدمات برای تامین نیازهای عمومی است و نیازها و منافع عمومی دائما در حال تغییر و دگرگونی است به همین خاطر دستگاه های متولی خدمات عمومی موظفند خدماتی که به جامعه ارائه می دهند متناسب با نیازها و مقتضیات روز باشد.»^[۷۵]
(( اینجا فقط تکه ای از متن درج شده است. برای خرید متن کامل فایل پایان نامه با فرمت ورد می توانید به سایت nefo.ir مراجعه نمایید و کلمه کلیدی مورد نظرتان را جستجو نمایید. ))
هر چند اصل انطباق بیشتر در ارتباط با خدمات اداری می باشند اما بایستی چنین اشاره کرد که ضمانت اجراهای اداری نیز بیشتر برمبنای منافع و نیازهای عمومی تدوین و اجرا می گردند چرا که در غیر این صورت یعنی در صورتی که ضمانت اجراهای اداری ثابت و لایتغیر بودند، نظام اداری از پویایی، تحول و دگردیسی های دنیای امروز بی بهره خواهد بود.
ثالثاً؛ همان طور که قبلاً گفته شد در این جا مهمترین ضمانت اجراهای اداری که در محدوده مسئولیت کارگزاران و کارمندان دستگاه های اجرایی دولت است آورد ه شد، والا ضمانت اجراهای اداری می تواند طیف وسیعی از اعمال و تصمیمات خلاف مقررات نهادهای صنفی همچون، نظام مهندسی، پزشکی و….. نیز در برگیرد اما با عنایت به محدودیت و چارچوب خاص موضوع صرفاً به بررسی ضمانت اجراهای اداری با ماهیت تخلف یا تخلفات اداری می پردازیم و تخلفات انضباطی نهادهای صنفی مذکور در این جا مورد مطالعه و بررسی قرار نمی گیرند.
در ادامه به پاره ای از مهمترین ضمانت اجراهای اداری اشاره خواهد شد:
مبحث اول: ضمانت اجراهای اداری
ضمانت اجراهای اداری همان طور که گفته شد عکس العمل و واکنش نظام اداری به تخلفات کارمندان و کارگزاران اجرایی بر اساس متن قوانین و مقررات اداری می باشد؛ بنابراین این ضمانت اجراها می تواند طیف گسترده ای را در بر گیرد که با عنایت به محدودیت هایی که هر رساله دارد در اینجا به عمده ترین و مهمترین آنها می پردازیم.
گفتار اول: توبیخ و اخطار کتبی
یکی از مهمترین و در عین حال ابتدایی ترین ضمانت اجراهای اداری توبیخ و اخطار کتبی
می باشد. در نظام ضمانت اجراهای اداری همچون نظام ضمانت اجراهای کیفری اصل تناسب یا به عبارت بهتر توازن و هم وزن بودن فعل ارتکابی ومجازات شرط اساسی و اولیه است. اصولا هر مجازاتی بایستی با فعل ارتکابی متناسب باشد؛ در غیر این صورت مجازات موصوف از وصف عادلانه و منصفانه بودن به دور خواهد بود. بنابراین در بسیاری از قوانین و مقررات مرتبط با ضمانت اجراهای اداری یکی از اولیه ترین ونخستین ضمانت اجراها یا به عبارت بهتر مجازات ها توبیخ و اخطار کتبی کارمند دولت می باشد.
ابتدا به مبانی قانونی ضمانت اجراهای مذکور در قوانین و مقررات پرداخته و سپس به توضیح موضوع می پردازیم . ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری در بند الف و ب خود به این مسئله اشاره نموده است، در بند الف با عبارت «اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی » و در بند ب نیز با عنوان «توبیخ کتبی با درج در پرونده استخدامی» به این ضمانت اجراها پرداخته است. در بند الف ماده ۱۳ قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب ۱۵/۶/۱۳۸۵ ضمانت اجرای مذکور مورد حکم قرار گرفته است : «چنانچه مرتکب از کارکنان نهادهای مذکور باشد، به حکم هیات رسیدگی به تخلفات اداری به یکی از تنبیهات مقرر در بند های الف و ب ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری و در صورت تکرار در مرتبه سوم به تنبیه مقرر در بند ج ماده مذکور محکوم
میشود.» همان طور که از ماده مذکور نیز به خوبی بر می آید کارکنان مشمول قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات بر اساس بندهای الف و ب ماده ۹ قانون مذکور محکوم می شوند. یعنی اخطار و توبیخ کتبی با یا بدون درج در پرونده استخدامی .
در قوانین دیگری نیز از ضمانت اجرای مذکور نام برده شده که به دلیل اختصار مطالب از ذکر آن خودداری می کنیم.
توبیخ به معنای سرزنش کردن و مورد مذمت قرار دادن می باشد. در این راستا دستگاه اداری کارمند خود را به دلیل ارتکاب تخلفات اداری مورد مواخذه، سرزنش و مذمت قرار می دهد و به وی یادآوری می کند در صورت ارتکاب تخلفی مهمتر، به مجازاتی شدید تر محکوم خواهد شد.
« در رابطه با توبیخ کتبی با درج در پرونده استخدامی باید مراتب در فرم مخصوص رای منعکس گردد و با توجه به این که در اجرای مجازات توبیخ کتبی با درج در پرونده استخدامی در برخی موارد در تعیین وضعیت استخدامی کارمند و دریافت یا عدم دریافت حقوق و مزایا موثر است لذا صدور احکام جداگانه ضرورتی ندارد وابلاغ رای صادره به کارمند و درج آن همراه با رای صادره در پرونده استخدامی کفایت می کند».^[۷۶]
اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی از جمله تنبیهات اداری است که قانونگذار در بند ۱ ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری پیش بینی کرده است. در رابطه با مجازات اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی مواردی قابل ذکر به نظر می رسد:
الف: از آن جائی که مجازات اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی به مستخدم ابلاغ
می شود ضروری است همچون سایر آراء ضمن رعایت تمام مقررات از جمله مقررات شکلی در فرم مخصوص درج و به اطلاع مستخدم رسانده شود.
ب: برای اجرای آراء مبنی بر مجازات اخطار کتبی بدون درج در پرونده ابلاغ رای به مستخدم کفایت می کند و ضبط نسخه ای از رای در پرونده پرسنلی (استخدامی) مجاز نمی باشد.
ج : هدف از این مجازات این است که به مستخدم متخلف اعلام خطر شود بدون آن که تاثیری در پرونده استخدامی وی داشته باشد و در واقع بدون آن که در پرونده استخدامی منعکس گردد او را متوجه نماید از ارتکاب تخلف مجدد خودداری نماید ولی در عمل وقتی این مجازات اعمال شود حتما پرونده استخدامی مستخدم آن را نشان می دهد . زیرا رای هیات علیه مستخدم جهت ابلاغ به اداره وی ارسال و اداره نیز مکلف به ابلاغ است و پس از ابلاغ نیز جهت آثاری که بر آن مترتب است ناگزیر از نگهداری تصویری از رای می باشد.»^[۷۷]
در ارتباط با تخلف اخطار اداری نیازی به صدور حکم کارگزینی و یا دستور مقامات اجرایی و یا انشاء نامه ای نیست. در توبیخ کتبی حکم کارگزینی صادر نمی شود ولی توسط مسئولین باید به وسیله انشا نامه و یا صدور دستور اجرا شود. در مجموع به نظر می رسد این مجازات اگر از قانون حذف شود یا اختیار آن منحصرا به مسئولین ادارات داده شود بهتر است .
گفتار دوم: کسر حقوق، فوق العاده شغل یا عناوین مشابه
یکی دیگر از ضمانت اجراهای اداری کسر حقوق می باشد. به نظر می رسد با عنایت به این که حقوق کارمند توسط دستگاه اداری به وی پرداخت می شود و با توجه به این که در هنگام اجرای این ضمانت اجرای اداری دستگاه مربوطه با شکل خاصی و به عبارت بهتر سختی ویژه ای مواجه نمی شود بنابراین یکی از کاربردی ترین ضمانت اجراهای اداری کسر حقوق، فوق العاده شغل و عناوین مشابه می باشد.
با توجه به بند فوق شرط تحمیل مجازات کسر حقوق و فوق العاده شغل ممکن است .
اولا: میزان کسر حقوق و فوق العاده شغل حداکثر باید تا یک سوم باشد؛
ثانیا: مدت این مجازات هم از یک ماه تا یکسال است.
نکته ای که ذکر آن ضروری است آن که کارمند نمی تواند درخواست کند که دفعتا واحد میزان کسر حقوق محاسبه و کسر شود. چون رای هیات همان طور که صادر شده است باید اجرا شود. چنانچه اجرای مجازات برای مدتی باید ادامه داشته باشد تاثیر مجازات منظور بوده است . یعنی برای چند ماه اجرای مجازات در زندگی متخلف نقش سازندگی داشته و از موجبات اصلاح فرد است. اصولا رنج آور بودن از خصوصیات مجازات ها است و فردی که متخلف شناخته شده و مجازات وی ضروری دانسته می شود باید رنج و سختی مکافات عمل خود را تحمل کند.
به نظر می رسد با عنایت به مالی بودن ضمانت اجرای مذکور تا حدودی به ضمانت اجراهای کیفری همچون جزای نقدی شباهت داشته باشد. چرا که در هر صورت تحمل و اجرای مجازات بر اموال و حقوق فرد اعمال می گردد. اما در هر صورت باید به این نکته مهم توجه کرد که جزای نقدی در امور کیفری ماهیت کیفری و جزا دهنده دارد؛ در حالی که کسر حقوق و فوق العاده شغل و عناوین مشابه ماهیت اداری داشته و بر شخص کارمند اداری اعمال می گردد و هدف از آن این است که کارمند اداری متوجه اقدام یاتصمیم یا به طور کلی فعل یا ترک فعل ناصواب و نادرست خویش گشته و آن را اصلاح نماید. در هر صورت کسر حقوق از یک ماه تا یکسال می باشد و حداکثر آن یک سوم از حقوق می باشد .
گفتار سوم: انفصال از خدمت
یکی دیگر از ضمانت اجراهای مهم حقوق اداری انفصال از خدمت می باشد. به نظر می رسد ماهیت ضمانت اجرای مذکور به خوبی گویای آن است که جنبه اداری آن کاملا روشن و مشخص می باشد. به عبارت بهتر یکی از مثال های مهم و قابل توجه در حوزه و قلمرو حقوق اداری انفصال از خدمت است . بند د ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۱۳۷۲ بیانگر ضمانت اجرای مذکور می باشد.
ماده ۴۸ قانون مدیریت خدمات کشوری حالت های انتزاع از خدمت در دستگاه های اجرایی را به شرح ذیل دانسته است : «کارمندان رسمی در یکی از حالات ذیل از خدمت در دستگاه اجرایی منتزع می گردند:
بازنشستگی و یا از کار افتادگی کلی طبق قوانین ذیربط ؛
استعفاء؛
بازخریدی به دلیل کسب نتایج ضعیف از ارزیابی عملکرد کارمند در سه سال متوالی یا چهار سال متناوب (بر اساس آیین نامه ای که با پیشنهاد سازمان به تصویب هیات وزیران می رسد)؛
آماده به خدمت بر اساس ماده (۱۲۲)؛
اخراج یا انفصال به موجب احکام مراجع قانونی ذیربط.
تبصره ۱- کارمندانی که به موجب احکام مراجع قانونی از خدمت منفصل می گردند در مدت انفصال اجازه استخدام و یا هر گونه اشتغال در دستگاه های اجرایی را نخواهند داشت….»
ابتدا به بررسی انفصال موقت از خدمت می پردازیم. همان گونه که اشاره کردیم بند د ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری به انفصال موقت از خدمت اداری اشاره نموده است، به نظر
می رسد با عنایت به مطالب مذکور تعریف ذیل از انفصال موقت قابل ارائه باشد: «انفصال موقت وضع و حالت مستخدمی می باشد که به موجب حکم قطعی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری یا دادگاه های کیفری اصالتا یا تبعا برای مدت معین و مشخصی از اشتغال به خدمت ممنوع شده است.
بنابراین انفصال از خدمت از سوی دادگاه های کیفری نیز قابل اعمال می باشد. حکم به مجازات انفصال هنگامی می تواند مورد پیدا کند که کارمند بالفعل شاغل باشد یا امری که مستوجب انفصال کارمند است مربوط به زمان اشتغال او باشد. بنابراین بعد از بازنشستگی کارمند صدور حکم به مجازات انفصال مبنای قانونی ندارد.
در رابطه با این سئوال که بعضی از پرونده ها که تخلف ارتکابی از سوی کارمند عنوان جرم هم دارد مثل اختلاس یا کلاهبرداری، مستخدمین دولت در مراجع قضائی غیر از مجازات های حبس و شلاق و…. به مجازات های اداری مثل انفصال موقت برای چند ماه محکوم می شوند آیا هیات های رسیدگی به تخلفات اداری هم می توانند به این پرونده ها رسیدگی ومستخدم را به یکی از مجازات های مندرج در قانون رسیدگی به تخلفات اداری محکوم نمایند؟
بعضی از حقوقدانان چنین پاسخ می دهند «اصولا مراجع قضائی به جنبه عمومی جرم و هیات ها به جنبه اداری عمل (تخلف) رسیدگی می کنند لذا مجازات اعمال شده از سوی مراجع قضائی از حیث جنبه عمومی جرم است و ارتباطی به جنبه اداری تخلف ندارد» ^[۷۸] با این وصف در آرائ مراجع قضائی مشاهده می شود که ضمن مجازات های کیفری، مجازات های اداری مثل انفصال موقت، تغییر محل جغرافیایی خدمت نیز تعیین گردیده است و این که آیادر این گونه موارد هیات ها میتوانند به پرونده رسیدگی و یکی از مجازات های اداری را اعمال نمایند صراحتا در قوانین حاکم اشاره ای نشده است. در ارتباط با این موضوع بایستی گفت لازم است به نوع جرم و مجازات توجه نمود و پاسخ داد، زیرا در بعضی از جرائم علاوه بر مجازات هایی چون حبس، شلاق و… مجازات اداری چون انفصال موقت نیز جزء مجازات های اصلی جرم محسوب می شود. مثلا در ماده ۶۰۶ قانون مجازات اسلامی هر یک از رؤسا و مدیران یا مسئولین سازمان ها و موسسات مذکور در ماده ۵۹۸ همان قانون که از وقوع جرم ارتشاء یا اختلاس یا تصرف غیر قانونی یا ….. در سازمان یا موسسات تحت اداره یا نظارت خود مطلع گردند و مراتب را حسب مورد به مراجع صلاحیت دار قضائی یا اداری اعلام ننمایند علاوه بر حبس از شش ماه تا دو سال به انفصال موقت از شش ماه تا دو سال محکوم خواهند شد یعنی قاضی پس از رسیدگی به جرم مذکور هم مجازات حبس و هم انفصال موقت را با توجه به جمیع جهات هر اندازه که لازم بداند تعیین می کند و هر دو مجازات یعنی حبس و انفصال موقت خدمت اداری از مجازات های اصلی جرم مذکور است.
نتیجه این که هیات رسیدگی کننده هم می تواند به تخلف (عمل ارتکابی) رسیدگی و یکی از مجازاتهای مندرج در قانون رسیدگی به تخلفات اداری را اعمال نماید ولی گاه مجازات های اداری از مجازات اصلی جرم نمی باشد و قاضی کیفری به عنوان تتمیم حکم تعزیری یا مجازات های بازدارنده تعیین می کند که مجرم علاوه بر مجازات حبس یا شلاق، مجازات های اداری چون انفصال موقت از خدمت نیز محکوم گردد. در اینگونه موارد به نظر می رسد اعمال مجازات دوباره توسط هیات های رسیدگی کننده اداری جائز نباشد. به عنوان مثال ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی چنین اشعار می دارد «دادگاه می تواند کسی را که به علت ارتکاب جرم عمدی به تعزیر یا مجازات بازدارنده محکوم کرده است به عنوان تتمیم حکم تعزیری یا بازدارنده مدتی از حقوق اجتماعی محروم و نیز از اقامت در نقطه یا نقاط معین ممنوع یا به اقامت در محل معین مجبور نماید…»
مجازات های مذکور درماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی از اقسام کیفرهای تکمیلی است . مقصود از مجازات تکمیلی مجازاتی است که علاوه بر مجازات اصلی برای مجرم تعیین می شود و باید در حکم دادگاه قید گردد و الا هرگاه خود به خود و بدون ذکر در حکم دادگاه و به موجب قانون بر مجرم اعمال و وضع گردد مجازات تبعی است.
«تتمیم مجازات از متفرعات مجازات تعزیری و بازدارنده است و نمی تواند از اصل کیفر بیشتر باشد»^[۷۹]
محرومیت از حقوق اجتماعی به موجب ماده مذکور باید در مدت معین باشد، منتها حدود این مدت از سوی قانونگذار معین نشده و به نظر قاضی محول شده است که این خود مغایر اصل قانونی بودن مجازات ها می باشد. اما بایستی به تعریف حقوق اجتماعی که در تبصره ۱ ماده ۶۲ مکرر قانون مجازات اسلامی آمده است اشاره نماییم. در این تبصره حقوق اجتماعی چنین تعریف گردیده است : «تبصره ۱ حقوق اجتماعی عبارت است از حقوقی که قانونگذار برای اتباع کشور جمهوری اسلامی ایران و سایر افراد مقیم در قلمرو حاکمیت آن منظور نموده و سلب آن به موجب قانون یا حکم دادگاه صالح می باشد از قبیل : الف – حق انتخاب شدن در مجالس شورای اسلامی، خبرگان و عضویت در شورای نگهبان و انتخاب شدن به ریاست جمهوری ؛
ب – عضویت در کلیه انجمن ها و شوراها و جمعیت هایی که اعضای آن به موجب قانون انتخاب می شوند؛
ج – عضویت در هیئت های منصفه و امناء ؛
د – اشتغال به مشاغل آموزشی و روزنامه نگاری ؛
هـ - استخدام در وزارتخانه ها، سازمان های دولتی، شرکتها، موسسات وابسته به دولت،